Коренные народы России

О коренных малочисленных народах России

Понятие «коренные малочисленные народы»

Специфика применения в России известных международно-правовых подходов к понятию «коренные народы» обусловлена особенностями общественно-политического устройства и историей становления и развития  российской государственности. Более ста народов (независимо от количественных критериев) прошли процесс этногенеза на территории современной России и в этом смысле являются коренными народами нашей страны (хотя соответствующий термин «коренной народ» не закреплен в российском законодательстве). Всего, по данным Всероссийской переписи населения 2010 г., в Российской Федерации проживают представители 193 этносов.

В законодательной и правоприменительной практике России используется термин «коренные малочисленные народы», предусматривающий гарантии особого правового статуса в отношении 47 народов численностью менее 50 тыс. чел. Из них 40 составляют коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проживающие на территории 28 субъектов Российской Федерации. Остальные семь народов проживают в Карачаево-Черкесской Республике (абазины), Удмуртии (бесермяне), Республике Карелия и Вологодской области (вепсы), Ленинградской области (вепсы, водь, ижора), Псковской области (сету) и Краснодарском крае (шапсуги). Эти народы включены в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. № 255. Их общая численность составляет 257,9 тыс. человек (по данным Всероссийской переписи населения 2010 г.). 

В соответствии с Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г.
№ 82-ФЗ к коренным малочисленным народам относятся народы, «проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. чел. и осознающие себя самостоятельными этническими общностями». 

Нормативно-правовая база защиты коренных малочисленных народов

К международным документам по проблематике коренных народов обязывающего характера относится Конвенция № 169 Международной организации труда «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» 1989 г., вступившая в силу
5 сентября 1991 г. В настоящее время Конвенция считается основным международно-правовым источником в рассматриваемой сфере регулирования. Россия в Конвенции не участвует.

Основным документом, регламентирующим индивидуальные и коллективные права коренных народов, является принятая в 2007 г. резолюцией 61/295 Генеральной Ассамблеи ООН Декларация о правах коренных народов. Она является политическим документом, сводом рекомендаций, содержащим принципы, номенклатуру и минимальный набор стандартов для обеспечения прав коренных народов. 

Российская Федерация воздержалась при голосовании по данному документу. В соответствующем выступлении представитель России заявил, что текст проекта Декларации не являлся консенсусным, не получил должного одобрения всех заинтересованных сторон, в частности, относительно прав коренных народов на землю и природные ресурсы, а также порядка компенсаций и возмещения за использование земель традиционного проживания коренных народов. Вместе с тем многие положения Декларации, касающиеся государственной поддержки социально-экономического развития, обеспечения доступа к здравоохранению и образованию, сохранения родных языков и традиционной культуры, нашли отражение в российском законодательстве и правоприменительной практике. 

Сложные природно-климатические условия, уязвимость традиционного образа жизни и малочисленность народов Севера обусловили необходимость формирования особого направления законодательной деятельности. В основе законодательного регулирования лежат положения Конституции Российской Федерации о «гарантиях прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации» (ст. 69). В российской Конституции защита прав коренных малочисленных народов связана с реализацией их прав на землю и другие природные ресурсы, которые рассматриваются как «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», а также с правом на защиту их исконной среды обитания и традиционного образа жизни. Данные вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Федеральное законодательство определяет общероссийские минимальные стандарты защиты прав коренных малочисленных народов; субъекты Российской Федерации вправе нормативно регулировать большинство вопросов жизнедеятельности коренных народов, в том числе неурегулированных напрямую федеральными законами.

В России действует ряд законодательных актов, вобравших в себя основные международные стандарты в области поощрения и защиты прав коренных народов, в частности, федеральные законы «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля
1999 г., «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»
от 20 июля 2000 г., «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7 мая 2001 г. 

Важными стратегическими документами, определяющими основные направления и принципы государственной политики в отношении коренных народов, являются Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (распоряжение Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. № 132-р) и Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (Указ Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. № 1666). Приоритетность проблематики коренных народов нашла также отражение в принятых относительно недавно документах: «Об основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г.» (Указ Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 г.),
«О стратегическом развитии Арктической зоны Российской Федерации и обеспечении национальной безопасности на период до 2035 г.» (Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 2020 г. № 645).

Обширная нормативная база в области защиты прав коренных малочисленных народов создана в соответствующих субъектах Российской Федерации: региональные законы о гарантиях прав коренных малочисленных народов, о языках, фольклоре, СМИ, образовании, святилищах и объектах культурного наследия, территориях традиционного природопользования, оленеводстве, факториях, общинах. 

Экономика и социальная сфера

Законодательство Российской Федерации последовательно закрепляет права коренных народов на приоритетное и безвозмездное пользование землей, водными, охотничьими и иными природными ресурсами в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Представителям коренных малочисленных народов, осуществляющим традиционные виды хозяйственной деятельности, предоставляются различные экономические льготы и преференции в налогообложении.

В соответствии с нормативными актами Правительства Российской Федерации к местам традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности отнесено более половины общей площади всех 28 регионов исконного проживания коренных народов России. Например,
в шести регионах к упомянутым местам отнесено более 90% общей площади (Хабаровский и Камчатский край, Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский и Ямало-Ненецкий округ), ещё в шести регионах – более чем
60% территории (Республика Алтай и Саха (Якутия), Красноярский край, Мурманская, Сахалинская и Томская области). 

Кроме того, в России образовано более 700 территорий традиционного природопользования (ТТП) коренных малочисленных народов в 14 из 28 регионов их исконного проживания площадью около
2 млн. кв.км. (около 12% от общей площади страны). 

ТТП являются территориями, образованными для ведения традиционного природопользования исторически сложившимися способами использования животного и растительного мира и других природных ресурсов. В частности, наличие ТТП в Ямало-Ненецком автономном округе позволяет сохранять такую традиционную отрасль как оленеводство. В округе выпасается самое большое в мире (700 тыс. голов) стадо домашних оленей (всего в стране насчитывается более миллиона голов). 

Сохранение традиционных видов хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и их встраивание в рыночную экономику является актуальной задачей государственной политики. В субъектах Российской Федерации проводится законотворческая и практическая работа, направленная на принятие дополнительных мер поддержки таких отраслей как оленеводство, рыболовство, сбор дикоросов. 

В целях повышения качества жизни населения в местах постоянного проживания КМНС на протяжении многих лет поступательно совершенствуется социально-экономическая инфраструктура, включая строительство школ, медицинских учреждений, культурных и спортивных объектов, дорог, проведение телекоммуникаций. 

Взаимодействие с промышленными компаниями

Районы расселения коренных малочисленных народов Севера обрели огромное значение в развитии экономического потенциала России. На Север, Сибирь и Дальний Восток, где проживает всего 8% населения страны, приходится пятая часть национального дохода Российской Федерации. Большинство добываемых здесь ресурсов безальтернативно с точки зрения возможностей их освоения в других регионах страны. 

С учетом этих факторов особое значение приобретают вопросы защиты прав коренных малочисленных народов в процессе промышленного освоения территорий их проживания. Проводится работа по созданию системы государственного регулирования взаимоотношений коренных малочисленных народов и ресурсодобывающих компаний.

В соответствии с российским законодательством (ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации») коренные народы и их объединения имеют право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физических лиц. В апреле 2019 г. Государственной Думой Российской Федерации принят закон, уточняющий порядок возмещения убытков коренным народам и компетенцию органов государственной власти в этой сфере. Разработан Стандарт ответственности резидентов Арктической зоны при взаимодействии с коренными малочисленными народами, предусматривается проведение мониторинга его соблюдения. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2021 г. № 987-р утверждена программа государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, осуществляемой в Арктической зоне Российской Федерации.

В России сложилась практика заключения соглашений между корпорациями (занятыми разработкой полезных ископаемых в непосредственной близости к местам традиционного проживания коренных малочисленных народов), региональными властями и КМНС.

В частности, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югра ежегодно заключается более 1100 индивидуальных соглашений между физическими лицами из числа коренных малочисленных народов и промышленными компаниями по согласованию мест размещения промышленных объектов в границах территорий традиционного природопользования КМНС Югры (около 133 000 кв. км. или 25% от всей территории округа на общую сумму порядка 10 млн. долл. США ежегодно). Указанные соглашения предусматривают предоставление компенсаций за ограничение традиционной хозяйственной деятельности в результате промышленного освоения ТТП, трудоустройство коренного населения и осуществление природоохранных мер, повышение качества жизни через совершенствование социальной и инженерной инфраструктуры в местах традиционного проживания коренных народов. 

Одним из инструментов для регулирования взаимодействия и установления диалога между государством, коренными народами и бизнесом, а также законодательного закрепления процедуры участия коренных народов в процессе принятия решений и проведения консультаций в перспективе станет закон об этнологической экспертизе. Понятие этнологической экспертизы как научного исследования влияния изменений среды обитания и социально-культурной ситуации на развитие малочисленных народов закреплено в Федеральном законе
от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (п.6 статьи 1). 

В Республике Саха (Якутия) в 2010 г. был принят закон «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)». К основным задачам этнологической экспертизы отнесены осуществление этнологического мониторинга, предупреждение негативных последствий для среды обитания малочисленных народов, определение размеров и механизмов компенсации убытков. Ключевыми принципами этнологической экспертизы являются ее обязательность до принятия решений о реализации намечаемой хозяйственной деятельности в местах традиционного проживания малочисленных народов и участие общественных организаций (объединений). В республике действует административная ответственность за отказ от проведения предварительной этнологической экспертизы. 

Одним из передовых примеров взаимодействия является опыт компании «Сахалинская Энергия», ведущей свою деятельность с 1994 г. на территории о.Сахалин. С 2006 г. используется специальный механизм взаимодействия с КМНС - программа «План содействия развитию коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области», который реализуется по принципу партнерства между бизнесом, обществом (Региональный совет уполномоченных представителей коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области) и органами власти (Правительство Сахалинской области). План обновляется каждые пять лет, что позволяет полнее учитывать потребности представителей коренных народов. Эффективность реализации плана регулярно оценивается независимым экспертом и группой внутреннего мониторинга. 

Участие коренных малочисленных народов в принятии решений по вопросам, затрагивающим их интересы

В соответствии с законодательством Российской Федерации представители коренных народов имеют возможность участвовать в разработке и реализации государственной политики по вопросам, связанным с защитой их прав. В большинстве регионов проживания коренных народов при высших исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образованиях действуют Советы уполномоченных представителей коренных малочисленных народов. Советы имеют широкую компетенцию, включая участие в рассмотрении проектов правовых актов, затрагивающих интересы коренных народов, а также в оценке допустимости реализации промышленных проектов и их влияния на исконную среду обитания. 

Институциональное развитие системы уполномоченных представителей коренных народов является одним из ключевых условий расширения эффективного участия коренных народов в управлении вопросами своей жизнедеятельности. В структуре законодательных (представительных) органов федеральных, региональных и муниципальных органов власти действуют специализирующиеся на вопросах коренных народов совещательные органы: комитеты, ассамблеи представителей коренных народов, обеспечивающие их эффективное участие в нормотворческой деятельности. 

Во всех регионах действуют институты уполномоченных по правам человека, деятельность которых с акцентом на особые права коренных народов постоянно расширяется. Доклады региональных омбудсменов о состоянии гражданских, социально-экономических и культурных прав содержат  разделы, посвященные правам коренных народов, а в структуре их аппаратов появляются отраслевые специалисты по вопросам коренных народов. С 2019 г.  отдельный раздел о правах коренных народов включен в обзорный итоговый доклад федерального Уполномоченного по правам человека (в 2021 г. в его офисе создано подразделение, специализирующееся на данной проблематике).  

С учетом особенностей регионального развития и этнокультурной специфики в четырех регионах исконного проживания коренных народов действует институт уполномоченного по правам коренных малочисленных народов (Республика Бурятия, Республика Саха (Якутия), Камчатский, Красноярский край). 

Представители аборигенных организаций входят в состав международных организаций, имеют статус постоянных участников и наблюдателей в ряде межправительственных органов. В России действует ряд крупных объединений коренных малочисленных народов федерального уровня - Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (имеет консультативный статус при ЭКОСОС, является постоянным наблюдателем при Арктическом совете), информационно-образовательная сеть коренных народов "Льыоравэтльан" (имеет консультативный статус при ЭКОСОС), Ассоциация финно-угорских народов Российской Федерации (имеет консультативный статус при ЭКОСОС), Союз оленеводов России.

Представители организаций коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации  входят в состав Совета по межнациональным отношениям при Президенте Российской Федерации. На основании их предложений, в частности, были подготовлены поправки в действующее законодательство по вопросам возмещения убытков в результате промышленной деятельности на территории традиционного природопользования, проведения этнологической экспертизы, а также формирования федерального реестра коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Сохранение языков и культуры коренных малочисленных народов Российской Федерации 

По данным Всероссийской переписи населения 2010 г., в Российской Федерации используется 277 языков и диалектов. В государственной системе образования используется 105 языков, из них 24 - в качестве языка обучения, 81 – в качестве учебного предмета. 

Родной язык остается обязательным предметом в системе государственного образования Российской Федерации. Изменения в законодательстве последних лет касаются возможности детей и их законных представителей (родителей, опекунов) самостоятельно определять, какой язык является для них родным.

Языковая политика в России осуществляется на системной и комплексной основе по линии органов образования, науки, культуры, информационной политики, институтов гражданского общества. Особое внимание уделяется вопросам образования как ключевому фактору социальной интеграции, а также сохранения родного языка и этнической самобытности (КМНС России обладают одним из самых высоких в мире уровнем образования среди коренных народов). Обеспечивается право на бесплатное общее, профессиональное и - на конкурсной основе - высшее образование. В ряде регионов предусмотрены субсидии для обеспечения доступа детей из числа КНМС к бесплатному высшему образованию, финансовая поддержка студентам и аспирантам из данной категории населения. В соответствии с данными переписи 2010 года,
98% представителей коренных малочисленных народов Российской Федерации старше 15 лет были охвачены системой общего образования, 40% - профессионального, 12% - высшего.

В регионах реализуются комплексные программы и адресные законы о языках, о фольклоре, средствах массовой информации на родных языках, о формах образования кочевого населения, действуют специализированные учреждения культуры, образования и науки. 

Актуальные и инновационные проекты коренных малочисленных народов, которые можно использовать для продвижения и популяризации культурного наследия России 

1.         Проект « Женский голос Арктики» (Якутия), www.femarctic.ru;

2.         ГИС-карта  языков этносов Арктики (осуществляется Росреестром совместно с Северо-Восточным федеральным университетом им. М.К.Амосова);

3.         Проект сохранения юкагирского языка при поддержке ЮНЕСКО, (реализовывается под эгидой Северо-Восточного федерального университета им. М.К.Амосова);

4.         Айана – переводчик с эвенкийского на русский язык, онлайн и офлайн, www.planeta.ru;

5.         Проект сохранения материальной культуры народов Арктики «3D раритеты Арктики», www.arctic-megapedia.com;

6.         Интерактивный атлас коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока: языки и народы (до 2023 г.), Российский государственный гуманитарный университет, www.atlaskmns.ru ;

7.         «Цифровое открытие Севера», создание цифровых портретов коренных народов (в перспективе -  создание англоязычной версии);

8.         Портал о народах Севера «Дети Арктики»,
www.arctic-children.com;

9.         Этно-бренд HAIVALAM (ВКонтакте).

Международная составляющая проблематики

Страны Запада активно используют тематику обеспечения прав и законных интересов КМНС в политико-пропагандистских целях. Наши оппоненты усматривают в ней одну из «болевых точек» России,  пытаются эксплуатировать реальные и мнимые проблемы для стимулирования протестных настроений, дестабилизации обстановки в ряде субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают КМНС. 

В общественном сознании насаждается идея об ущемленном положении этих народов в Российской Федерации; муссируются тезисы об отсутствии политической представленности КМНС в органах власти, декларативности соответствующего законодательства и слабости его правоприменительной практики; негативном влиянии промышленного освоения территорий, где традиционно проживают КМНС, плохом состоянии природной среды. При оценке положения коренного населения и политики по отношению к нему в других странах активно применяются «двойные стандарты». 

Западные страны продолжают использовать тему «нарушения прав коренных народов» России в контексте усиления геополитического противостояния в Арктике. Одна из возможных целей западников –фрагментация России по «национальным территориям» или, как минимум, ослабление системных политических, экономических связей и культурных ценностей за счет глубокой регионализации. В этом контексте проблематике коренных народов Арктики отводится значимая роль.  Особое внимание, в частности, уделяется проблеме обеспечения прав КМНС в привязке к климатическим изменениям и предотвращению ущерба экологии региона. В этой связи в информационной работе западников плотно и системно задействованы российские и иностранные экологические и правозащитные НПО, а также трансграничные организации коренных народов (саамов, финно-угров). Активно используется потенциал СМИ, академических кругов и неправительственных структур, что позволяет маскировать интерес западников к продвижению своих внешне- и внутриполитических приоритетов, обеспечить дополнительную экспертную проработку «актуальных» вопросов и их вброс в медийное пространство в качестве оценок «независимых экспертов». 

Аналогично, активизируется использование Западом современных «сетевых» методов мобилизации общественной поддержки, сбора необходимой информации, консолидации и координации действий прозападных представителей и объединений КМНС, в том числе на международных площадках. В этом контексте в ООН, ОБСЕ проводится кампания по дискредитации российского законодательства об иностранных агентах, которыми признан ряд организаций, представляющих интересы КМНС. 

Кроме того, за последние годы среди антироссийски настроенных активистов, представляющих организации коренных народов России, наметилась явная тенденция отказа от официальной регистрации в качестве некоммерческих организаций на территории Российской Федерации и использования российских доменных имен при создании сайтов. 

Среди таких организаций активным образом на международных площадках себя проявляют: «Абориген-форум», «Международный комитет коренных народов России» (Норвегия), «Центр содействия КМНС/РИТЦ», «Фонд саамского наследия и развития», Агентство «Arctic Consult» (Норвегия), Международный фонд солидарности коренных народов «Батани» (США). Представителями данных организаций являются граждане Российской Федерации, большая часть которых имеет двойное гражданство (некоторые, под предлогом преследования, запросили убежище в зарубежных странах). Их основная цель – создание интернет-сетей и платформ (на средства западных фондов) для проведения информационных кампаний в целях привлечения общественного внимания, подготовки тенденциозных докладов якобы о грубых нарушениях прав, гонениях и преследованиях коренных народов России.  

Несмотря на то, что антироссийские активисты давно потеряли связь с сообществом коренных народов России и присущим им традиционным образом жизни, этот факт не мешает им, будучи в зарубежных странах, при поддержке Запада на регулярной основе участвовать в конкурсах и избираться от Российской Федерации в качестве членов Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов  и Экспертного механизма по правам коренных народов СПЧ ООН. Как правило, их антироссийские взгляды в условиях современной международной обстановки и ангажированности самих международных организаций позволяют агентам влияния, квазиэкспертам проходить конкурсные испытания. Это происходит, в частности, благодаря их инструктированию хорошо подготовленными западными политтехнологами. Таким образом, после своего назначения антиправительственные эксперты умело манипулируют своим международным «независимым» статусом для очернения политики Российской Федерации в области обеспечения прав и законных интересов коренных народов. 

С 2022 г. на международных площадках представителями вышеуказанных организаций начала активно эксплуатироваться тема милитаризации земель коренных народов в связи с проведением России специальной военной операции на Украине. Параллельно на площадках Постоянного Форума ООН по вопросам коренных народов (ПФКН) и Экспертного механизма ООН по правам коренных народов СПЧ ООН (ЭМПКН) ведется  работа по дискредитации деятельности и лишению специального консультативного статуса при ЭКОСОС (через Секретариаты ПФКН и ЭМПКН) конструктивно настроенных российский организаций: Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (РАЙПОН), «Ассоциации финно-угорских народов России» (АФУН) и Межрегиональной общественной организации «Льыоравэтльан».

Отдельного внимания заслуживает тема активной работы Турции с тюркскими народами российского Северного Кавказа (черкесы, балкарцы, карачаевцы, ногайцы и др.), которая, помимо прочего, проводится через более чем 180 зарегистрированных в Турции НПО, опирающихся в своей работе на кавказскую диаспору Турции и финансируемых, в том числе, за счет средств западных неправительственных структур, а также Генерального консульства США в Стамбуле.  При этом основной упор Анкарой делается на культурно-образовательное сотрудничество, обучение тюркской молодежи в турецких вузах, финансирование проектов, связанных с популяризацией и насаждением протурецких настроений на Северном Кавказе, повышение привлекательности турецкого языка в северокавказских республиках (организуются лингвистические стажировки для студентов, выделяются стипендии, разрабатываются совместные образовательные программы). 

Особую озабоченность вызывает националистическая, антироссийская заточенность некоторых из упомянутых  НПО, раскручивающих тему т.н. геноцида черкесского народа в Российской империи, в предвзятом ключе освещающих проблематику современного положения в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации и подогревающих сепаратистские настроения.